Il Patto instabile
Roberto Tamborini e Ferdinando Targetti

Pubblicato su Il Mulino, n. 1 2004

Premessa

In questo inizio secolo tre avvenimenti sembravano dare uno slancio robusto al processo di unificazione europea: la nascita di una moneta comune, l’allargamento a est dell’Unione e l’istituzione della Convenzione, una sorta di assemblea costituente europea. Si sono invece, in modo parzialmente inatteso, presentate congiuntamente tre situazioni avverse: sul terreno della politica estera, con la rottura in merito al guerra in Irak, su quello istituzionale, con la mancata ratifica da parte della Conferenza intergovernativa della “bozza Giscard-Amato”, e su quello economico-politico, con l’interruzione della validità di un Trattato (il Patto di Stabilità e Crescita, PSC) decisione presa a maggioranza dell’Ecofin (il Consiglio dei ministri finanziari dell’Unione) in contrasto con l’indirizzo della Commissione. Questi scogli sembrano tanto difficili da superare che Michel Rocard (Le Monde 28 novembre) è arrivato a dire che “l’Europa lungo la sua strada ha perso l’anima”; e, forse, non solo l’anima ma anche il corpo se, come ha detto Romano Prodi, l’Europa rischia di sparire dalle mappe geografiche.

Il PSC rappresenta forse la forma più acuta della crisi istituzionale dell’Unione, avendo implicazioni che travalicano la sfera della politica economica per investire le fondamenta stesse della Casa comune europea. Il Trattato di Maastricht, integrato col PSC, prevede infatti che la Commissione, nei confronti di un paese che mostra un disavanzo di bilancio pubblico che eccede il 3% del Pil (opportunamente depurato degli effetti stimati del ciclo economico), dopo averlo ammonito a rispettare i parametri, gli debba comminare sanzioni pecuniarie qualora il disavanzo persista per più di due anni. Nel 2001, con il Portogallo, la procedura fu seguita alla lettera; nel novembre scorso invece, a fronte delle infrazioni di Francia e Germania del 2002 e 2003, le procedure previste dal PSC sono state sospese con un voto a maggioranza dell’Ecofin [1] , in contrasto con le indicazioni della Commissione. Il vulnus istituzionale è chiaro, perché una norma di tale importanza non può valere solo per i piccoli e non per i grandi paesi.

In questo intervento vorremmo in primo luogo offrire una riflessione sulle cause della crisi del PSC, cause complesse, perché intrecciano fattori di tipo economico, giuridico e politico-istituzionale. Successivamente, esporremo una proposta per superare l’attuale impasse in un’ottica europeista e realista al tempo stesso.

Il dibattito economico

Sul piano strettamente economico, occorre partire dalla consapevolezza che il PSC nasce intrinsecamente debole e contraddittorio Semplificando all’osso,  la linea degli ideatori e sostenitori del PSC è la seguente. La fiducia nell’euro si crea e si mantiene se la Banca Centrale Europea (BCE) rispetta l’unico suo fine statutario, il controllo dell’inflazione e se il bilancio pubblico aggregato rimane, al netto delle fluttuazioni cicliche, in pareggio. Questo fine primario richiede d’imporre vincoli ai bilanci pubblici nazionali, in quanto: a) la creazione di un mercato monetario e finanziario unico fa sì che il disavanzo di ciascun paese assorba le risorse finanziarie comuni, facendo aumentare i tassi d’interesse per tutti, con un danno collettivo in termini di riduzione degli investimenti privati (crowding out); b) i governi europei hanno mostrato la tendenza storica ad accumulare disavanzi nei periodi di recessione, ma non a correggerli nei periodi di ripresa, così che nei venti anni precedenti al PSC il debito pubblico aggregato dei paesi dell’euro, in rapporto al loro PIL,  è più che raddoppiato, passando dal 31% del 1977 al 75,4% del 1997; c) la crescita incontrollata del debito per l’insieme dei paesi membri, e con punte allarmanti come Italia, Belgio e Grecia, che al varo dell’euro si trovavano oltre il 100% del rapporto debito/PIL, mina l’indipendenza e la credibilità della politica monetaria, in quanto i governi, per evitare di pagare alti tassi d’interesse, o addirittua per scongiurare una crisi finanziaria, potrebbero fare pressione sulla BCE per monetizzare il debito con effetti inflazionistici (bail out). A ciò aggiungasi che il costo del PSC è basso o trascurabile per due ragioni. Innanzitutto perchè l’esperienza storica dei paesi europei mostra che un margine di bilancio del 3% del PIL è sempre stato più che sufficiente per correggere le recessioni mediante i cosiddetti “stabilizzatori automatici” (cassa integrazione, imposte dirette commisurate al reddito, ecc.) [2] . Inoltre perché la bassa crescita dell’economia europea e l’elevata disoccupazione non è curabile con una politica fiscale in disavanzo (cioè si limita uno strumento, in fondo, inutile), ma richiede interventi sulle rigidità dei mercati, in particolare di quello del lavoro, e semmai riduzioni di imposte e spesa, tenute troppo alte da un sistema di welfare e di previdenza pubblica troppo generoso [3] .

Nella comunità scientifica non si è mai sopito il fronte composito degli oppositori, che va da una critica di principio secondo la quale il PSC è dannoso per l’economia europea perché vincola la politica fiscale, ad una critica di metodo secondo la quale, sebbene ad una unione monetaria occorrano vincoli alla politica di bilancio dei singoli paesi, tuttavia questi non possono, per motivi tecnici, assumere la forma del PSC [4] . La formulazione del PSC è errata per varie ragioni. Innanzitutto perché, rispetto al problema del crowiding out, il rapporto disavanzo/PIL non è un indicatore corretto dell’assorbimento di risorse finanziarie di un governo, mentre lo è il rapporto tra il disavanzo e la formazione di ricchezza finanziaria dell’area euro (su cui l’incidenza aggregata dei disavanzi pubblici è piuttosto modesta), così come rispetto al problema del bail out, l’indicatore corretto non è il rapporto disavanzo/PIL, ma la sostenibilità dinamica del debito pubblico (la quale dipende, in ultima istanza, dall’andamento futuro dei saldi primari, del tasso d’interesse reale e del tasso di crescita dell’economia). Perciò la valutazione di “disavanzo pubblico eccessivo” non può essere determinata rispetto ad un parametro prefissato a priori e uguale per tutti i paesi, ma richiede una valutazione specifica. Inoltre la “rassicurazione” che, sebbene uno strumento imperfetto, il PSC ha comunque costi bassi o trascurabili è fragile e discutibile. Infatti, in linea teorica non c’è nessuna garanzia che un governo che rispetta le regole del PSC riesca a stabilizzare la propria economia in maniera ottimale. Infine l’evidenza empirica secondo cui la stabilizzazione delle economie europee, in passato, non avrebbe mai richiesto di eccedere il vincolo fatidico è tutt’altro che consolidata e, soprattutto, non tiene conto che gli strumenti di stabilizzazione in ogni singolo paese prima includevano anche politiche monetarie indipendenti e svalutazioni del tasso di cambio, che ora sono precluse [5] .

Va aggiunto che il pendolo del dibattito economico, negli ultimi due o tre anni, ha oscillato a favore dei critici del PSC in seguito a diversi eventi dell’economia europea e mondiale. Ad esempio, non è finora emersa alcuna chiara correlazione tra i disavanzi dei bilanci pubblici dei paesi europei e la moneta comune, né in termini di tassi d’interesse, che rimangono saldamente sotto il controllo della BCE, né in termini di tasso di cambio, come dimostrato dal notevole rafforzamento dell’euro (+25%) nell’ultimo anno. Inoltre il confronto tra la risposta americana e quella  europea alla comune crisi mondiale successiva all'11 settembre 2001, ha rafforzato l'idea che la peggior performance dell’economia europea sia riconducibile in gran misura alla maggior rigidità delle politiche monetaria e fiscale. Negli Stati Uniti i tassi d’interesse hanno cominciato a scendere dal gennaio 2001, perdendo finora circa 500 punti base a breve e 250 a lungo termine. In Europa, nello stesso periodo, la riduzione è stata grosso modo della metà e, al momento, persiste un differenziale positivo, sia a breve che a lungo termine, che contribuisce all’apprezzamento dell’euro sul dollaro. Sul fronte della politica di bilancio, come ha recentemente messo in evidenza Jean-Paul Fitoussi (cfr. tabella 1), gli Stati Uniti sono passati da un leggero avanzo nel 2001 al picco di disavanzo del 4,3%  del PIL nel 2003. L’Europa del PSC è partita da un contenuto disavanzo del 1,7% del PIL nel 2001 per arrivare al “rosso” più profondo del 2,8% nel 2003 (3,9% per la Germania, 4% per la Francia, 2,8% per l’Italia). Se prendiamo il periodo 2001-04 come un ciclo recessione-ripresa, osserviamo che il rapporto tra il disavanzo medio e il PIL medio nel corso del periodo arriva al 4,7% negli Stati Uniti, mentre rimane al 1,2% nella zona PSC. Infine, in termini di ”impulso di bilancio” sul PIL, esso risulta positivo per tutto il ciclo 2001-04 negli Stati Uniti, mentre è sostanzialmente nullo (o addirittura leggermente negativo) nella zona PSC. Riassumendo: nel ciclo 2001-04 gli Stati Uniti, rispetto all’Europa del PSC, hanno avuto un mix di politica monetaria e fiscale più espansiva, tassi d’interesse reali più bassi, una progressiva svalutazione del cambio e una ripresa più rapida. Un quadro certamente parziale da cui non trarre conclusioni affrettate, ma che tuttavia suscita, o dovrebbe suscitare, qualche riflessione sull’impianto tecnico del PSC.

Tabella 1

Crescita del PIL reale (%)

2001

2002

2003

2004

2001-04

Stati Uniti

0,3

2,4

2,5

2,9

2,1

Zona PSC

1,6

0,9

0,6

1,3

1,2

 Saldo pubblico (% del PIL)

         

Stati Uniti

0,4

-2,4

-4,3

-3.2

-4,7

Zona PSC

-1,7

-2,2

-2,8

-2,4

-1,2

Germania

-1,3

-2,8

-3,5

3,9

-3,7

Francia

-1,3

-1,6

-3,1

-4,0

-4.1

Italia

-1,5

-2,6

-2,6

-2,9

-3,2

Impulso fiscale al PIL (%)

         

Stati Uniti

0,6

2,9

1,8

0,2

1,4

Zona PSC

0,6

0,4

-0,2

-0,2

0,2

Germania

1,5

0,2

-0,6

-0,2

0,2

Francia

0,3

1,3

-0,1

-0,3

0,3

Italia

0,4

0,3

-0,3

0,1

0,1

Fonte: dati OFCE, Parigi, elaborati da J.P. Fitoussi, “Lo scenario internazionale e il governo economico dell’Europa”, conferenza alla Facoltà di Economia, Università degli Studi di Trento, 10-11-2003, mimeo.

Tra Tecnica e Politica

Perché i governi costituenti dell’euro decisero di “legarsi le mani” con norme di rilevanza costituzionale, scolpite nelle tavole dei Trattati dell’Unione monetaria? E soprattutto, perché lo fecero con “numeri” che non hanno mai convinto pienamente la comunità scientifica e che, alla (prima) prova dei fatti, si sono rivelati rozzi, inefficaci e, forse, dannosi? Queste due domande ci paiono ineludibili per comprendere lo stallo istituzionale in cui i governi della Unione monetaria si trovano, e per individuare le possibili vie d’uscita. Si tratta di domande che travalicano lo stretto ambito dell’economia e si intrecciano con l’analisi politica.

Riguardo alla prima domanda - perchè “legarsi le mani” con un patto con valenza para-costituzionale  - è importante ricordare il contesto storico-dottrinale. La cosiddetta “Costituzione economica” dell’Unione - ossia le parti del Trattato di Maastricht integrato dal PSC relative alle istituzioni economiche - viene concepita, a cavallo tra anni’80 e ’90, in un contesto dominato dall’affermazione della cosiddetta New Political Economics, un prodotto della scuola di Chicago di Milton Friedman e James Buchanan, che analizza le architetture politiche e istituzionali e i loro effetti sull’efficienza del sistema economico partendo dal presupposto che i rappresentanti politici, i responsabili di governo e i funzionari di stato sono individui razionali che compiono scelte ottimali rispetto ai loro interessi privati, i quali naturalmente non sempre coincidono con gli interessi pubblici dichiarati [6] . Questa linea di pensiero è intrisa di scetticismo riguardo agli effetti economici dei meccanismi democratici. Per questa scuola la competizione elettorale e l’alternanza prevedibile dei governi producono, proprio sul terreno della finanza pubblica, incentivi perversi come disavanzi fiscali pre-elettorali, l’uso inappropriato della spesa pubblica per curare la disoccupazione con effetti inflazionistici, o dosi eccessive di debito pubblico che verranno pagate dalle generazioni future. Su questa sfiducia s’innesta l’idea che l’interesse pubblico, rappresentato dall’efficienza economica, debba essere protetto dai difetti dei meccanismi democratici. Le soluzioni predilette sono essenzialmente due: da un lato i governi vanno esposti il più possibile alla “constituency dei mercati”, i quali, essendo per definizione depositari dell’efficienza economica, sono in grado di giudicare e sanzionare immediatamente i comportamenti inefficienti dei governi, dall’altro i poteri discrezionali dei governi in campo economico vanno limitati e sottoposti a regole predeterminate aventi forza costituzionale.

  Tralasciando per brevità i problemi insiti nella prima soluzione, la seconda solleva con tutta evidenza il classico conflitto tra Tecnocrazia e Democrazia, non tanto perché prescriva limiti all’esercizio del potere di governi liberamente eletti (le costituzioni nascono con questo preciso scopo e sono parte integrante dei sistemi democratici) quanto perché la scrittura delle regole fisse a cui dovrebbero attenersi i governi nelle decisioni di politica economica viene affidata ad un soggetto super partes, autentico inteprete del “bene” economico. Qualcuno ha parlato di ritorno del mito del dittatore benevolo [7] .

 Che l’Accademia, fucina degli aspiranti tecnocrati, elabori una teoria che accresce il proprio potere, non stupisce: ciò che richiede una spiegazione è invece perché esponenti al massimo livello della classe politica europea abbiano messo in pratica questa teoria con uno zelo difficilmente riscontrabile in altre parti del mondo [8] . Non è facile trovare una tale risposta, anche se vanno ricordate tre contingenze storiche importanti. La prima consiste, per usare le parole di James O’Connor, nella crisi fiscale del modello europeo, che viene a maturazione proprio negli anni della fondazione dell’Unione monetaria. La seconda, sottolineata dalla gran parte degli esegeti dei Trattati economici, è la reciproca sfiducia tra i governi costituenti della moneta unica. O meglio: la sfiducia dei paesi (presunti) virtuosi, come Francia e Germania, verso paesi sospetti di irresponsabilità fiscale endemica (come il cosiddetto “Club Med” o con acronimo anglosassone meno esotico ma più sferzante “PIGS”, ossia Portugal, Italy, Greece, Spain). La terza è l’indisponibilità di tutti i  governi a cedere quote significative di sovranità fiscale ad un’autorità sovranazionale.

  La risposta alla seconda domanda - perché “legarsi le mani” in quel modo così discutibile - va ricercata anch’essa nella tensione tra Tecnocrazia e Politica che si crea intorno alla fondazione dell’Unione monetaria. Il calcolo di quei parametri, e la loro successiva gestione sul piano normativo, segnano una sorta di arruffata rivincita della Politica. Risulta quasi subito chiaro che i parametri di accesso alla Unione monetaria prima, e quelli del PSC poi, lungi dall’essere tecnicamente solidi per le ragioni tratteggiate in precedenza, sono platealmente ritagliati su misura della Germania, costituente indispensabile, a supporto di una opzione politica di conventio ad excludendum di altri partner indesiderabili [9] . Ciò che porta a concludere uno dei maggiori studiosi dell’Unione monetaria, Paul de Grauwe,

[I criteri di Maastricht] non sembrano essere fondati su princìpi economici [...] Il loro scopo è di minimizzare il numero dei paesi partecipanti al club monetario e di mantenerlo piccolo (1995, pp.447, 449).

In un secondo momento, tuttavia, giunti alla resa dei conti per l’ammissione all’Unione monetaria, il braccio di ferro politico sul chi e il come, anzitutto in seno alla Germania, e col concorso della Francia, si risolve a favore del disegno originario tracciato dal Rapporto Delors [10] , ossia dell’Unione monetaria “larga”, intesa come prerequisito per la realizzazione dell’Unione politica (e non viceversa), e quindi con la dissoluzione della  conventio ad excludendum: paesi tecnicamente non ammissibili, segnatamente l’Italia e il Belgio per via dell’eccessivo rapporto debito/PIL, vengono ammessi inventando clausole di gradualità ad hoc. Da quel momento in poi è chiaro, o dovrebbe esserlo agli osservatori più accorti, che il PSC decade al rango di Linea Maginot, manufatto ambizioso ma tecnicamente fallace, aggirabile dalla Politica contro cui doveva essere baluardo, e tuttavia di grande intralcio ad un agevole svolgimento delle operazioni politico-economiche sul campo dell’Unione monetaria. Dunque la messa in mora del PSC cui conduce l’atto politico dell’Ecofin dello scorso novembre non è un evento stupefacente, ma la conclamazione delle intrinseche contraddizioni del Patto stesso.

Se pochi oggi credono che il PSC abbia un futuro nel suo stato attuale, molti sono disposti a rendergli almeno l’onore della armi, riconoscendogli il merito d’aver reso possibile l’Unione monetaria e quello d’aver costretto politici ed elettori fiscalmente irresponsabili ad intraprendere necessarie, ancorché dolorose, politiche di risanamento e di migliore gestione della finanza pubblica. Non ci chiamiamo fuori da questa schiera, ma vorremmo aggiungere sommessamente che ciò è avvenuto a costo di non piccoli danni al già fragile impianto democratico delle istituzioni comunitarie.  Al cospetto della seria crisi istituzionale, di legittimazione e di gradimento popolare in cui versa ora l’Unione monetaria, occorrerebbe un ripensamento critico, e soprattutto l’impegno a non abusare dell’Europa come alibi per realizzare “riforme di contrabbando” [11] .

Che fare?

La fuoriuscita dall’impasse non è né nella direzione dell’Ecofin, né in quella della Commissione. Da un lato la Commissione sta logorando la propria credibilità nel difendere, come le impongono i codici dell’Unione, una regola insita nei Trattati, ma che è regola non più difendibile nella forma e nella sostanza. Ritocchi interni alla logica della regola fissa del 3% (scorpori di alcune poste di bilancio, la cosiddetta “golden rule”, la escape clauses, ecc.) non rappresentano soluzioni condivisibili non solo perché presentano problemi attuativi non banali, ma soprattutto  perché questi ritocchi non rimuovono il vizio costitutivo del PSC,  un intreccio perverso e fragile di norme tecniche con finalità politiche e scelte politiche mascherate da norme tecniche. D’altro lato, l’Ecofin sembra preda di un disordinato desiderio di affermazione della Politica dei singoli stati da parte di governi euroscettici, i quali puntano ad una Europa à la carte, poco più di una vasta zona di libero scambio, in cui circoli una moneta comune soggetta ad un po’ di coordinamento economico, e in cui nulla abbia legittimità al di sopra della volontà delle cancellerie e dei loro rapporti di forza: un’Europa, come paventa il Commissario Monti, prebellica se non ottocentesca.

 Il quadro tracciato sin qui evidenzia come il futuro dell’Unione monetaria richieda invece, da parte della Politica, un riforma seria e profonda del patto che lega tra loro i governi costituenti, regolandone le prerogative di bilancio e i rapporti istituzionali con l’autorità monetaria, in un quadro di strumenti tecnici appropriati. La soluzione a nostro giudizio più auspicabile sarebbe un ritorno alla linea tracciata dal Rapporto Delors, quella di un trasferimento di poteri da parte degli Stati membri ad un costituendo Tesoro della Confederazione Europea, con prerogative (e fonti di legittimazione) via via più ampie, una capacità di decisione autonoma ed un proprio bilancio, in parte finanziato dagli stati membri e in parte da emissioni di obbligazioni a lungo termine, per attuare politiche strutturali di rilievo comunitario con elevate “esternalità” (difesa, grandi infrastrutture, trasferimenti equitativi intra-comunitari, ecc.), lasciando i singoli governi con bilanci e compiti più leggeri finalizzati a politiche micro e macroeconomiche locali. Si realizzerebbe così la distribuzione funzionale dei compiti fiscali che si osserva nei sistemi federali più evoluti. Potremmo chiamare questa la soluzione federalista di lungo periodo. Questa prospettiva comporta tuttavia un radicale passo politico in avanti verso un trasferimento di poteri a livello sovranazionale, che molti stati e molte forze politiche oggi non sono ancora disposti a compiere [12] . In un orizzonte più breve, tuttavia, una riforma delle norme che regolano le politiche di bilancio nazionali è necessaria, ed è possibile attuarla a parità di distribuzione dei poteri. Le sue linee guida, a nostro giudizio, possono essere così riassunte, concentrandoci naturalmente più sui princìpi che sui dettagli.

1) Un Patto di Bilancio. La necessità di un “Patto di Bilancio” (PB) è tanto maggiore quanto minore è il trasferimento di poteri fiscali e di spesa dalla periferia al centro, a fronte di un’autorità monetaria centrale totalmente indipendente. I princìpi cui dovrebbe ispirarsi questo Patto dovrebbero essere i seguenti: nel breve-medio periodo, l’obiettivo dovrebbe consistere nella compatibilità macroeconomica a livello europeo delle politiche di bilancio nazionali (regolazione della domanda aggregata interna, tasso d’inflazione, tasso di cambio dell’euro); nel lungo periodo, l’obiettivo dovrebbe consistere nella sostenibilità finanziaria e nella convergenza della dinamica dei debiti pubblici nazionali. [13]

  2) Il PB deve essere intergovernativo e di rilevanza costituzionale. E’ evidente che il PB deve riflettere la volontà politica dei legittimi depositari dei poteri fiscali e di spesa, ossia i governi nazionali. D’altra parte occorre evitare che la reciproca fiducia tra i paesi membri sia minata ab origine da un eccesso di discrezionalità, manipolabilità o collusione nella interpretazione e applicazione del Patto. Legittimo infatti è il pretendere che una volta sottoscritto, il Patto valga allo stesso modo per piccoli e grandi paesi, e che valga a prescindere da mutevoli valutazioni politiche o dall’esito di confronti tra paesi con le loro rispettive zone d’influenza. Ciò richiede che nella forma prima di tutto, il Patto sia sovraordinato rispetto ai poteri dei governi nazionali espressi nell’Ecofin.

3) Il PB richiede un’Autorità di Bilancio  europea. Un patto costituzionale non è altro che un contratto, ma un contratto non può che essere incompleto, a meno che si supponga l’esistenza di un soggetto onnisciente (un Tecnocrate?), che sia in grado di prevedere, descrivere e prescrivere quale sia il “giusto” comportamento di ogni contraente in ogni possibile circostanza futura. Che questo approccio dottrinale sia fallace in un mondo incerto è dimostrato dal naufragio del PSC. Va sottolineato con forza che il rispetto della sostanza di un patto di questa natura non richiede né giustifica la fissazione di parametri di bilancio quantitativi e fissi uguali per tutti i paesi e in tutte le circostanze, ma, come avviene in tutti i campi regolati da norme costituzionali, necessita di una "giurisdizione", ossia un sistema di valutazione o autorizzazione dei comportamenti ammissibili in circostanze date.

Questo approccio non richiede peraltro una rivoluzione istituzionale in seno all’Unione monetaria: è già in nuce presente per quanto attiene all’autorità monetaria. Il Trattato di Maastricht fissa infatti il principio generale della priorità della stabilità dei prezzi come obiettivo della BCE (art. 105), mentre la BCE stessa mantiene piena discrezionalità quanto a  definire, misurare e quantificare tale obiettivo in relazione alle specifiche circostanze tecniche ed economiche. Analogamente, il Trattato, sul fronte della politica di bilancio, prescrive il principio generale della stabilità finanziaria, tra cui l’impegno a non incorrere in “disavanzi pubblici eccessivi”. Questo è gia in sé un patto con valenza costituzionale. Dunque è sufficiente rendere simmetrico e completare l’impianto del Trattato, dal lato monetario e da quello di bilancio, rimuovendo impropri vincoli quantitativi predeterminati, e istituendo un’Autorità di Bilancio la quale: a) specifichi i princìpi generali di buona condotta a cui i singoli governi dovranno attenersi (ad esempio secondo gli obiettivi qui esposti nel punto 1 precedente), e che dovranno tradursi in comportamenti appropriati una volta note le specifiche circostanze rilevanti; b) abbia il potere di valutazione e autorizzazione dei programmi di bilancio ammissibili in tali circostanze [14] .

  4) Legittimità e poteri dell’Autorità di Bilancio. L’Autorità di Bilancio deve essere legittimata politicamente, ma deve essere indipendente dai governi nazionali (l’Ecofin). Tale Autorità dovrebbe essere una costola della Commissione, dovrebbe essere posta sotto la responsabilità del Presidente della Commissione e di un apposito commissario (il Presidente della Commissione nella Bozza Giscard-Amato dovrebbe essere eletto dal Parlamento europeo e quindi assume la natura di organismo prettamente politico). Le obiezioni a questa soluzione da parte dei difensori dello status quo sono in buona sostanza di tipo pratico: senza una regola semplice, chiara e uguale per tutti, come quella attuale, il compito dell’Autorità sarebbe irrealizzabile [15] . Si tratta però di obiezioni non convincenti. In primo luogo, l’idea che fosse semplice, chiaro ed equo applicare la regola del 3% si è rivelata una chimera. In secondo luogo, ridefinito lo status e la mission dell’Autorità di Bilancio (si veda il punto 3), le procedure e le competenze non sarebbero molto diverse rispetto a quanto già ora avviene nell’ambito del PSC, con i governi che sono tenuti a presentare dettagliati piani di bilancio pluriennali che vengono vagliati con un enorme lavoro preparatorio, di verifica e di trattativa tra ministeri nazionali, Ecofin e Commissione. In terzo luogo, una volta definiti i criteri generali (ad esempio quelli illustrati nel punto 1), stabilire se un bilancio nazionale comporta un “disavanzo eccessivo” oppure no non è un problema insormontabile, dati gli strumenti tecnici e le competenze di cui dispone la Commissione, che la rendono non certo inferiore al Fondo monetario o alle agenzie di rating che normalmente sfornano valutazioni di questo genere [16] . Infine, l’argomento secondo cui sarebbe politicamente insostenibile consentire (o non consentire) bilanci diversi tra i diversi paesi è infondato. Al contrario: è noto agli economisti che il punto più critico di un’unione monetaria è come consentire a ciascun paese di far fronte a disturbi macroeconomici locali (shock asimmetrici), che questo obiettivo generalmente richiede politiche di bilancio diversificate (in base alle condizioni economiche del paese e allo stato iniziale della sua finanza pubblica), e che quanto meno corrette sono le risposte nazionali sul fronte del bilancio pubblico  e tanto maggiori sono i danni per tutti. I singoli governi, se sono razionali e attenti all’interesse nazionale, dovrebbero preoccuparsi della correttezza e uniformità delle procedure di valutazione dei piani di bilancio messe in atto dall’Autorità comunitaria, non delle dimensioni dei bilanci dei loro partner anno per anno.

  In conclusione, riteniamo necessaria e realizzabile, nell’immediato, la creazione di un’Autorità di Bilancio in seno alla Commissione, con il compito di valutare e approvare i bilanci pluriennali dei singoli governi, secondo i princìpi generali di buona condotta sottoscritti nel Trattato di Maastricht. In prospettiva, la soluzione qui proposta prefigura un primo passo necessario per il completamento  ineluttabile che dovrà avere l’Unione monetaria, con l’Unione della finanza pubblica e con l’Unione politica, riprendendo il cammino tracciato dal Rapporto Delors. Tuttavia, con questa proposta, non è necessario balzare immediatamente ad un Tesoro Federale per avere un assetto più equilibrato ed efficace degli strumenti di bilancio pubblico e degli strumenti monetari; i poteri dell’Autorità di Bilancio possono essere definiti con geometria variabile e con estensione crescente in sintonia con gli orientamenti e la maturazione federalista dei governi nazionali. Pur tenendo conto delle numerose difficoltà da superare e dei tempi della Politica, questa volta occorre muovere subito i primi passi nella giusta direzione.


Citazioni

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De Grauwe P. (1995), "Alternative Strategies Towards Monetary Union", Papers and Proceedings of the European Economic Association, European Economic Review, vol.XXXIX.

Dixit A., Lambertini L. (2001), "Monetary-Fiscal Interaction and Commitment versus Discretion in a Monetary Union", Papers and Proceedings of the European Economic Association, European Economic Review, vol. XLV.

Farina F., Tamborini R. (2002) "Le politiche macroeconomiche di stabilizzazione in Europa nel nuovo regime di unione monetaria", in F. Farina, R. Tamborini (cur.), Da nazioni a regioni. Mutamenti strutturali e istituzionali dopo l'ingresso nella Unione Monetaria Europea, Bologna, Il Mulino.

Fitoussi J.P. (2002), La régle et la choix, Paris, Editions de Seuil; tr. it., Il dittatore benevolo, Bologna, Il Mulino, 2003.

Padoa Schioppa T. (1994), "Governo dell'economia e contesto europeo", Il Mulino/Europa, vol. I, n.2.

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Tanzi V. (2003), “Role and future of the Stability and Growth Pact”, 21st annual conference on “The future of the euro”, Cato Institute, Washington DC, 20-11-2003, mimeo.

Targetti F. (2003), Le conseguenze economiche del governo Berlusconi, cap. 6 “Patto di stabilità e bilancio europeo”, Nuova Iniziativa Editoriale, Milano 2003.




[1] L’Europa si è spaccata non solo fra istituzioni (Consiglio e Commissione), ma anche fra paesi. Infatti: insieme alla Commissione si sono schierati Danimarca, Austria, Finlandia e Spagna; hanno votato con la Germania e la Francia non solo l’Italia (senza il cui voto la maggioranza qualificata per arrivare al documento non si sarebbe raggiunta), ma anche il Regno Unito, che non fa parte dell’Unione monetaria, e anche paesi piccoli, come Irlanda e Portogallo, che  da tempo mostrano insofferenza verso il rigore della Commissione.

[2] Una stima spesso citata indica che, in media, nei paesi europei un caduta del PIL dell’ 1%  produce un aumento del disavanzo “automatico” dello 0,5%, da cui si deduce che, partendo dal pareggio, il vincolo del 3% sarebbe raggiunto in presenza di una recessione del 6%, un evento considerate altamente improbabile. Cfr. V. Tanzi (2003).

[3] A chi è interessato ad una trattazione approfondita di questi argomenti segnaliamo M. Buti e A. Sapir (1998).

[4] The wrong design, fu il titolo di copertina sul PSC dell’Economist del 16 dicembre 1996.

[5] Anche per queste altre argomentazioni rimandiamo il lettore interessato ad un testo più approfondito, come F. Farina e R. Tamborini (2002).

[6] Per questa chiave di lettura dei Trattati si veda ad esempio T. Padoa Schioppa (1994). Una introduzione alla New Political Economics è fornita tra gli altri da T. Persson e G. Tabellini (1990)

[7] Cfr. Jean-Paul Fitoussi (2002).

[8] I Trattati economici europei limitano la discrezionalità dei governi nazionali in un grado assai superiore che negli Stati Uniti. E’ ben vero cha alcuni di quegli stati hanno l’obbligo del bilancio in pareggio o limiti d’indebitamento, ma ciò avviene nel contesto di un forte sistema fiscale federale che supplisce a funzioni sia di stabilizzazione che di perequazione.

[9] In sostanza, il doppio obiettivo di mantenere il rapporto disavanzo/PIL al di sotto del 3% e il rapporto debito/PIL al di sotto del 60% è raggiungibile da un paese che abbia il tasso di crescita e il tasso d’interesse registrati in media dalla Germania negli ultimi trent’anni. Tra i primi a rilevare questo aspetto furono W. Buiter, G. Corsetti e N. Roubini (1993).

[10] Questo Rapporto redatto nel 1989 dalla Commissione, allora presieduta da Jacques Delors, tracciò il percorso che portò al Trattato di Maastricht e alla creazione dell’euro.

[11] Il termine (in originale reform mongering) fa riferimento alla categoria politologica coniata da A. O. Hirschmann con riferimento all’America Latina degli anni ‘60.

[12] Questo non esclude tuttavia che alcuni principi comuni in tema di prelievo fiscale siano in discussione e potrebbero essere compiuti, come l’armonizzazione delle basi imponibili, soprattutto per le imposte societarie.

[13] Un esempio in questo senso si trova nella proposta tratteggiata in F. Targetti (2003).

[14] Per completezza, va ricordato che alcuni osservatori hanno correttamente lamentato l’assenza di un soggetto istituzionale a cui la Banca centrale europea debba rendere conto di come attua il principio della stabilità dei prezzi. Un' ipotesi suggestiva è che l’autorità monetaria e quella fiscale attuino il check and balance delle rispettive politiche. Si può inoltre ricordare che alcuni recenti studi hanno mostrato come la concordanza tra autorità monetaria e fiscale in merito al livello desiderato di inflazione e PIL consentirebbe di lasciare poi piena discrezionalità a ciasuna nell’attuazione delle rispettive politiche di stabilizzazione con risultati globalmente ottimali (A. Dixit e L. Lambertini (2001), R. Tamborini (2003)) 

[15] Cfr. M. Buti et al. (2003)