GOVERNANCE EUROPEA
Relazione tenuta all’Arel il 18.06.08

PREMESSA POLITICA

La catastrofe della seconda guerra mondiale è stato l’evento che ha dato il via alla prima fase dell’Europa che ha visto la riconciliazione franco-tedesca, la creazione di un’area di libero scambio e il Mercato Unico. Il crollo del muro di Berlino e dell’Urss ha dato il via alla seconda fase, che ha significato Maastricht e la moneta comune come strumento di integrazione geopolitica. La globalizzazione è la condizione esterna che spinge ad un più avanzato progetto europeo.

Finora la strada alle riforme politiche è stata una strada lenta e successiva a quella delle riforme economiche. Maastricht  e l’Euro sono stati la risposta europea al crollo del Muro. Ma Maastricht si prefiggeva una Unione economica e monetaria: quella monetaria è definita negli strumenti e negli obiettivi; quella economica solo come vincoli all’azione dei governi. C’è un governo della moneta, ma non c’è un governo dell’economia. Da Maastricht è uscita un’Unione Europea senza una struttura politica coerente (R. Perissich, “L’Unione Europea: una storia non ufficiale”, Longanesi, Milano 2008).

Oggi l’integrazione europea deve darsi una compiuta dimensione politica . Essa richiede una svolta radicale che non può essere il prodotto di strutture attuali e forse, come mostrato dal recente referendum irlandese, non può coinvolgere la totalità dei paesi. Il gradualismo, che è stato il principio guida dell’Unificazione europea, deve ora lasciare il campo a scelte più radicali.

La risposta europea alla globalizzazione deve articolarsi in una serie di riforme economiche che si affiancano a quelle politiche e che richiedono, entrambe, la disponibilità a consentire da parte degli Stati nazionali deleghe di  sovranità indispensabili per tradurre in pratica obiettivi che appaiono condivisi (Progetto di Lisbona):

Sul fronte economico i terreni di riforma si possono così elencare:

-          Costituzione di un Tesoro della Federazione Europea, Tfe.
-          Coordinamento tra Bce e Tfe.
-          Politica energetica comune.

-          Armonizzazione fiscale.
-          Politica comune di flessibilità e sicurezza per far fronte ai costi sociali della globalizzazione.
-          Agenzia europea degli armamenti.

In questo scritto tratterò solo dei primi tre punti e in particolare cercherò di argomentare a favore della costituzione di un Tesoro della Federazione Europea, Tfe, che disponga di un Bilancio Federale Europeo, Bfe, e che possa emettere Buoni del Tesoro Europei, Bte.

I.     BCE E CRISI FINANZIARIA

1.     La dottrina moderna del Central Banking si basa su due principi (Axel Leijonufvud, “Keynes and the Crisis”, Cepr, n.23, 2008). Su questi stessi principi si basa la costituzione della Bce. Questi principi sono scossi dalla crisi finanziaria(1).

2.     Il primo principio del Central Banking afferma che la politica monetaria deve avere come unico scopo quello di stabilizzare il livello (o il saggio di crescita) dei prezzi. Di contro la politica di manipolazione delle grandezze monetarie, avente lo scopo di modificazione delle grandezze reali (reddito e occupazione), ha effetti transitori  e alla lunga indesiderabili sulla credibilità della Banca. Questo principio, nel caso della Bce, ha addirittura valore statutario. Come è noto l’art. 105 del Trattato stabilisce “che l’obiettivo primario del Sistema Europeo delle Banche Centrali deve essere quello del mantenimento della stabilità dei prezzi”. La Bce nel 1998 rese pubblica la sua strategia definendo la stabilità dei prezzi un ”incremento anno su anno dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo dell’area Euro al di sotto del 2%” (“al di sotto, ma vicino al 2%” in una revisione del 2003). Questa cifra doveva rappresentare l’ancora per la formazione delle aspettative di inflazione.

3.     Diverse scuole indicano gli strumenti per raggiungere l’obiettivo anti-inflazionistico. Il primo è il controllo degli aggregati monetari: è un approccio monetarista alla Issing della Bce (è noto che questo approccio friedmanita richiede che il moltiplicatore bancario e quindi l’elasticità tra la base monetaria e l’offerta di credito, sia stabile). Il secondo è il cosiddetto “inflation targeting” alla Ben Bernanke della Fed, la cui ratio è che i saggi di interesse di oggi determino l’inflazione di domani, per cui ad ogni scostamento dei prezzi dal target, i saggi di interesse vengono mossi in senso contrario (questo approccio presuppone che i saggi di interesse siano i saggi di interesse d’equilibrio alla Wicksell). La Bce ha dichiarato di usare la strategia del “doppio pilastro”, sostanzialmente un misto delle due tecniche: inizialmente veniva dato un ruolo preminente alla crescita annua di M3, ma veniva prestata anche attenzione ad un ventaglio di indicatori reali e finanziari; dal 2003 l’importanza relativa dei due pilastri è invertita e l’aggregato M3 è stato allargato. Questo approccio eclettico è positivo, ma contrasta con l’obiettivo rigido del 2%.

4.     Entrambe le tecniche non escono indenni dalla crisi finanziaria recente. Con l’enorme ampliamento del settore della finanza negli ultimi dieci anni (ad esempio il credito offerto dalla cartolarizzazione di rapporti contrattuali di prestito e dall’emissione di titoli strutturati), l’innovazione finanziaria rende variabile il moltiplicatore bancario, ampliandosi la categoria di attività creditizie non comprese in M3. Il meccanismo di trasmissione della politica monetaria, che è sempre stato instabile, lo diventa ancor più in questa fase.

5.     L’inflazione.

a.     va distinta in core inflation (dinamica dei prezzi di beni manufatti e dei servizi) e inflazione in generale (che tiene conto anche dei prezzi delle materie prime a offerta rigida). Esiste poi un’altra inflazione, relativa alla dinamica dei prezzi degli asset, quali titoli mobiliari e valori immobiliari.

b.    La dinamica del core inflation, nell’attuale fase di globalizzazione, dipende in gran misura dalla rivoluzione IT, dall’ingresso nel commercio estero di paesi a basso costo del lavoro e dalla diffusione della delocalizzazione internazionale di fasi della produzione (offshoring). Viene convalidata, per questo tipo di inflazione, la tesi che la dinamica dei prezzi dei manufatti è governata dalle tecniche di produzione, dalla distribuzione del reddito e dalla concorrenzialità dei mercati e non dalla quantità di moneta: infatti fino al 2003 in Europa i prezzi sono cresciuti sotto il 3%, mentre l’offerta di moneta cresceva del 7%. E il fenomeno non è limitato al breve periodo, dato che riguarda un decennio.

c.     L’inflazione da materie prime è il risultato di uno squilibrio  tra la dinamica della domanda e dell’offerta globale e risente delle condizioni di liquidità globale.

d.    L’inflazione degli asset e le connesse speculazioni, dipendono molto dall’offerta di credito in senso ampio, che comprende il credito da innovazione finanziaria.

e.    L’inflazione in generale risente, oltre che della core inflation, sia della dinamica dei prezzi delle materie prime, sia dell’inflazione degli asset, attraverso il comportamento di spesa delle famiglie.

6.     Circa i saggi di interesse gli eventi degli anni ‘2000 ci dicono:

a.    che un saggio di interesse stabilmente “basso” (alla Greenspan) è inflazionistico sugli asset;

b.    che però una politica di saggi di interesse molto flessibile (insieme ad una politica fiscale espansiva) ha consentito agli Usa di uscire rapidamente (più dell’Europa) dalla crisi dot.com del 2001;

c.     che una politica analoga ha ridotto nel 2007-8 gli effetti del “credit crunch” per le banche e il rischio di diffusione della crisi bancaria;d.    il controllo dei saggi di interesse di una singola area, seppur importante come l’Europa, ha poca efficacia sull’inflazione da materie prime - l’efficacia essendo confinata al contenimento della traslazione di maggiori costi degli input primari sui prezzi finali praticati nell’area europea; il risultato peraltro che le aspettative di inflazione nel lungo termine non siano modificate al rialzo può essere anche conseguibile con manifestazione di intenti e moral suasion.

7.      I saggi di interesse quindi da un lato sono poco efficaci per contrastare l’inflazione in senso ampio, dall’altro non possono essere governati come “anti-inflationary target” quando devono essere usati per far fronte ad una crisi che deriva dallo scoppio di una bolla speculativa, soprattutto se questa ha effetti sulla liquidità delle banche e si profila il rischio di un effetto domino, che può trasferire la crisi di liquidità di alcune banche al sistema finanziario nel suo complesso e quindi all’economia reale.

8.      Il secondo pilastro della moderna teoria del Central Banking è l’indipendenza della Banca Centrale dalle pressioni politiche. Alla base di questa idea stanno tre considerazioni: a. che la Banca Centrale deve stabilizzare solo le grandezze monetarie; b. che questo si attua con tecniche che implicano una chiara identificazione del meccanismo di trasmissione; c. che la stabilizzazione non ha effetti redistributivi. Di conseguenza la materia è solo tecnica e deve essere trattata da tecnici senza interferenze politiche.

9.      In realtà le cose non stanno così. Abbiamo già detto dell’aumento di incertezza sul meccanismo di trasmissione che deriva dalla globalizzazione della finanza e dell’inflazione. Ma c’è dell’altro.

10.                Paul Volker l’8 aprile scorso ha detto che nella gestione di questa crisi la Fed è andata al limite estremo di ciò che le consente la legge. La legge non consentiva alla Fed di fare anticipazioni a istituti che non fossero banche di credito e invece la Fed per il salvataggio della Bearns Sterns ha offerto 29 miliardi di dollari alla JP Morgan a fronte di suoi titoli in garanzia e l’offerta di uno swap di 100 miliardi di Titoli del Tesoro a fronte di titoli bancari illiquidi. In Europa il salvataggio della Northern Rock nel Regno Unito ha comportato un prestito straordinario, sottaciuto prima della crisi dell’istituto.

11.                Quando la politica monetaria implica la scelta non solo di avere più inflazione o più deflazione, di favorire debitori o creditori, ma anche di salvare alcune banche o altre (in America di ammettere o non ammettere al risconto alcune categorie di banche), di impedire o di indurre le banche a colludere fra loro, in sostanza quando produce degli effetti redistributivi nessun paese democratico può lasciare queste decisioni esclusivamente ad un gruppo di tecnici. Si impongono delle politiche di “trasparenza e accountability” delle scelte compiute di fronte ad organi che esprimono la volontà popolare. E’ discutibile che queste politiche si limitino ad un trimestrale discorso del governatore della Bce di fronte al Parlamento europeo.

12.                L’autonomia del processo decisionale della Bce è resa ancora più problematica dal fatto che anche la scelta del modo in cui la Bce intende coordinare la sua politica monetaria con quella americana produce effetti reali. Una discrepante politica dei saggi di interesse tra le due Banche Centrali ha effetti sul tasso di cambio euro-dollaro e quindi sulla struttura produttiva delle economie europee. Quest’ultima situazione fa emergere con nettezza una contraddizione nel disegno di governance europeo che, come è noto, assegna ai Ministri Finanziari dell’Eurogroup (sentita la Banca e la Commissione) e non alla Bce la politica del tasso di cambio dell’Euro.

13.                Nell’Europa l’autorità preposta al controllo della liquidità risiede in un’istituzione sovranazionale la Bce, le autorità di regolazione preposte alla stabilità finanziaria operano a livello nazionale (a volte come parti delle Banche Centrali federate nella Bce a volte come enti separati come in Uk) e infine le istituzioni che sovraintendono alla attribuzione alla collettività dei costi sociali dei salvataggi, i Tesori, rimangono istituzioni nazionali. Sarebbe opportuno un diverso assetto.

14.                Se l’offerta di moneta in senso lato contempla anche il credito da innovazione finanziaria, l’Autorità di regolazione finanziaria dovrebbe avere una valenza europea (2). Visto l’insuccesso dell’esperienza inglese sarebbe opportuno che queste funzioni venissero svolte dalla Bce stessa. Inoltre se le operazioni di salvataggio a seguito di innovazione finanziaria richiedono modifiche legislative e hanno effetti redistributivi, sarebbe necessario che l’Autorità preposta alla regolazione monetaria e alla regolazione finanziaria operi congiuntamente a un’Autorità politica europea. Questo non lederebbe l’indipendenza della Banca Centrale, perché non implicherebbe minimamente il finanziamento monetario dei disavanzi del Tesoro.

15.                Quanto discusso porta alla prima ragione per avere un Tesoro Federale Europeo: una ragione monetario-finanziaria.

II.              CRESCITA EUROPEA, SFIDE GLOBALI E LISBONA

1.     Dagli anni ’90 la strategia di crescita dell’economia europea si è fondata sul completamento del mercato interno, sulla creazione della moneta unica, sulla riduzione tendenziale dei disavanzi di bilancio dei paesi membri e sull’ampliamento delle dimensioni dell’area Ue ai paesi dell’Europa centro-orientale. Questi fattori non sono stati sufficienti a garantire una crescita adeguata.

2.     Utile un confronto con l’economia americana. Negli ultimi dieci anni l’economia americana è cresciuta ad un tasso medio del 2,9% annuo, contro il 2,4% europeo. La differenza è attribuibile prevalentemente al tasso di crescita della popolazione, che nel periodo è aumentata del 9%, di contro al 5% dell’Ue-15. L’America si differenzia quindi soprattutto per una maggior crescita estensiva. La crescita del prodotto pro-capite annuo nel decennio è stata analoga nelle due aree, 1,9%. Tuttavia il processo di agguantamento (catching up) europeo nei confronti degli Stati Uniti negli ultimi cinque anni si è fermato ed è anzi retrocesso: il reddito pro-capite in ppp nel 2002 dell’Eu-15 era il 75% di quello americano, nel 2007 era sceso al 71%; la produttività oraria americana, che nel 2002 era il 12,1% più alta che nell’UE-15, nel 2007 era il 19,5% maggiore (Fonti: Eurostat, IMF, US Bea).

3.     La corrente di pensiero dominante distingue il saggio di crescita del prodotto potenziale pro capite degli Usa, determinato da fattori di offerta, di dinamismo imprenditoriale, di spese in ReS e di elasticità dei mercati, dall’andamento del ciclo. Lungo il ciclo i “twin deficit” spiegano solo lo squilibrio esterno (se S+T<G+I , non può che essere X<M e cioè disavanzo delle partite correnti).

4.     E’ mia opinione invece che ciclo e crescita siano molto più intrecciati di come si pensi. Il dinamismo industriale americano nei settori di high-tech è solo una parte e forse non la principale, nello spiegare il differenziale di crescita americano con l’Europa negli ultimi dieci anni. Infatti la posizione sull’estero americana è debole non solo riguardo a tutta la bilancia commerciale, ma anche al comparto high-tech. Il comparto vede quote di mercato mondiale delle esportazioni di high-tech Usa da dieci anni, in caduta assoluta e relativa rispetto alla Ue-15; e un saldo commerciale negativo dal 2000. (Rapporto Enea, a cura di S. Ferrari, P. Guerrieri e altri, F. Angeli, Milano 2007).

5.     La forte dinamica della produttività media degli Stati Uniti deriva invece dal settore dei servizi (Wall Mart revolution) la quale a sua volta dipende fortemente dalla dinamica complessiva dell’economia.

6.     La domanda aggregata e quindi gli investimenti e la crescita economica è stata tenuta elevata oltre che dalla politica monetaria espansiva anche da un consistente disavanzo di bilancio. Nel periodo 2002-2007 il disavanzo di bilancio (net borrowing) rispetto al Pil è stato mediamente del - 3,2% negli Stati Uniti contro il - 1,8% dell’Ue-15 (Fonte: idem).

7. In sintesi negli Stati Uniti il dinamismo dell’economia è stato determinato da diversi fattori: a) da un’economia tenuta costantemente ad elevato livello di attività da politiche monetarie e fiscali espansive; b) dall’assorbimento conseguente nel mercato del lavoro di una popolazione crescente; c) da una elevata dinamica della produttività nel settore dei servizi; d) da una domanda pubblica, soprattutto destinata al settore della difesa, che ha reso possibili investimenti di carattere fortemente innovativo; e) dal sostegno di una moneta di riserva di fatto utilizzata come moneta mondiale (vedi oltre).

8.Questo insieme di fattori non si ritrova in Europa, dove la risposta alla sfida americana consiste: a. nell’accelerazione della liberalizzazione del mercato del lavoro e (in minor misura) del mercato dei prodotti e dei servizi; b) in un rafforzamento della concorrenza. Obiettivi condivisibili, ma insufficienti.

9.     Queste considerazioni conducono alla proposta di promuovere a livello dell’Unione la creazione di un Tesoro Federale Europeo e di un “Piano coordinato di investimenti” per colmare il deficit di infrastrutture materiali e immateriali e al contempo, per garantire un piano di spese in linea con “la strategia di Lisbona” di rafforzamento della competitività e della sostenibilità della crescita. La strategia di Lisbona si è rivelata un insuccesso perché agli obiettivi non si sono affiancati strumenti atti a conseguirli e a rendere cogenti gli impegni. Queste spese si porrebbero al di fuori di quelle previste dal Patto di Stabilità e Crescita. Nello stesso tempo ogni paese manterrebbe impegni collettivi per il rispetto dell’equilibrio dei conti pubblici.

10.                A quanto detto va aggiunto che si stanno ponendo all’Europa problemi di natura globale che nessun paese può risolvere da solo. Due in particolare sono qui degni di nota: energia e ambiente. L’ambiente è un bene pubblico e l’energia presenta (si pensi al mancato coordinamento) forti esternalità e, come tali questi due settori sono finanziabili con prelievo fiscale o indebitamento.

11.                Nel caso dell’energia finora gli sforzi maggiori sono stati posti nella ricerca di condizioni di maggior concorrenza, data ad esempio dalla separazione delle reti dalla produzione, a livello nazionale. L’obiettivo prioritario credo sia invece quello di disporre di una scelta più ampia di fonti energetiche e di differenziare maggiormente i paesi fornitori. Si pongono problemi che richiedono soluzioni a livello di Unione, come: il rapporto con paesi esportatori non democratici; l’atteggiamento politico verso la Russia; l’interconnessione delle reti; l’utilizzo a fini energetici di materie prime agricole (i biocombustibili di seconda generazione) e la connessa politica agricola comunitaria; la spesa in ricerca per lo sviluppo di nuovi fonti di energia pulita (solare e nucleare di terza generazione).

12.                Circa l’ambiente, l’Europa si è fatta paladina del “Protocollo di Kyoto”. I risultati sono deludenti, perché il compito di raggiungere gli obiettivi è stato lasciato ai singoli Paesi e molti si sono dimostrati inadempienti. Inoltre l’Europa non si è presentata con forza adeguata e voce unitaria nei consessi internazionali per contrastare i paesi ostili al Protocollo, come gli Usa. 

13.                Affrontare adeguatamente il problema europeo della crescita estensiva, dell’aumento della produttività secondo la “Strategia di Lisbona”, della politica economica estera per energia e ambiente, è la seconda ragione per avere un Tesoro Federale Europeo: ragione per la crescita e la produttività in un contesto globale.

III.          TWIN DEFICIT E GLOBAL IMBALANCES

1.     Il modello di crescita americano è stato efficace nel medio periodo e anche viable per quel Paese (non avrebbe potuto esserlo per un Pvs) a motivo dell’accettazione da parte di tutto il mondo di una valuta di riserva emessa da un Paese che ha a lungo offerto un elevato rendimento agli investimenti borsistici e una bassa rischiosità dei titoli del debito pubblico. Questo ha consentito che il deficit di risparmio americano fosse colmato da un trasferimento di risparmio dal resto del mondo. Ma questa politica non regge nel lungo periodo per la “triste aritmetica del debito” che vale per il debito esterno così come per il debito interno.

2.     Aver perseguito questa politica nel lungo periodo (insieme alla volontà cinese di tenere agganciato il Renmimbi al dollaro) ha condotto agli attuali squilibri macroeconomici mondiali (le cosiddette global imbalances) e al connesso fenomeno della crescita esponenziale dei fondi sovrani.

3.     La politica di elevata domanda interna e di disavanzo estero americano tuttavia è stata non solo componente del modello di sviluppo  dell’economia americana, ma anche di quella del resto del mondo, perché il disavanzo americano ha assorbito i surplus commerciali dei paesi emergenti(e del Giappone) la cui crescita era tirata dalle esportazioni.

4.     Una politica macroeconomica che al contempo risolva il problema delle global imbalances e svolga la funzione di creatore di domanda effettiva a livello globale è compito di una governance sovranazionale. Senza un’area che svolga da “acquirente di ultima istanza” la crescita dell’economia globale e dei paesi emergenti rischia di declinare. Questa funzione è stata svolta per tutto il dopoguerra esclusivamente dagli Usa. Negli ultimi dieci anni il disavanzo Usa è stato mediamente del - 4% annuo rispetto al Pil, contro un avanzo europeo del + 1,2%. Oggi quel compito di “acquirente di ultima istanza” deve essere più uniformemente distribuito a livello globale.

5.     La soluzione richiede interventi congiunti di più paesi: rivalutazione cinese del Renmimbi, riduzione del deficit interno americano pubblico e privato (G+I)-(S+T)/Pil, aumento del deficit interno europeo.

6.     Lo stimolo di bilancio europeo non conviene che sia ottenuto a livello dei singoli paesi perché i rapporti debito pubblico-Pil dei vari paesi sono molto diversi e conviene che gli outliers come l’Italia correggano la propria situazione debitoria, altrimenti la sopravvivenza dell’Euro è messa a rischio.

7.     È opportuno invece che si istituisca un Tesoro Federale Europeo che, adottando una politica di stimolo di bilancio, tenga l’economia europea ad un livello di domanda interna abbastanza elevato e che, creando disavanzo esterno, contribuisca a sollevare gli Usa dalla manovra di riequilibrio delle global imbalances che ora grava solo sulle spalle dell’economia americana.

8.     Questa è la terza ragione per avere un Tesoro Federale Europeo: ragione per un riequilibrio globale dei disavanzi.

IV.            AREA  VALUTARIA

1.    L’Europa a 15 (per non parlare di quella a 27) non è un’area valutaria ottimale. Una politica monetaria unica e un tasso di cambio unico per realtà economiche molto diverse è difficile da attuare quando la flessibilità dei fattori è limitata da barriere linguistiche, istituzionali e sociali.

2.    Questo problema si è posto fin dall’inizio della costituzione dell’Euro, ma sembrava un problema minore rispetto alla possibilità di superare la crisi del 1992 dello Sme e di risolvere il “trilemma” (messo in evidenza da Jacques Delors e da Tommaso Padoa Schioppa e prima ancora da Robert Mundell) che affermava l’impossibilità di avere cambi fissi, liberi movimenti di capitali e politiche monetarie e di bilancio indipendenti

3.    La ratio della governance europea si basa sull’idea che la Bce adotti una politica monetaria che implichi una politica del cambio che vada bene per la media dei paesi, che la politica di bilancio si risolva nel mero coordinamento dei bilanci nazionali per la riduzione a valori comuni di deficit e debito; che la politica anticiclica si attui attraverso stabilizzatori automatici e sulla flessibilità adottata dalla Commissione circa i tempi di rientro dei singoli paesi entro i vincoli del Patto di Stabilità; che la politica dello sviluppo (e degli ammortizzatori sociali) resti interamente nelle mani dei singoli stati.

4.    L’esigenza economica che sottese il “Patto di stabilità” fu quella di dare forza e credibilità internazionale alla nuova  moneta. Il sommarsi di deficit interni avrebbe provocato un deficit esterno e quindi la svalutazione della neonata moneta e quindi inflazione interna. A questo aggiungasi l’ esigenza politica di  convincere la Germania ad accettare nell’area dell’Euro i paesi europei mediterranei. Ben si fece quindi a sottoscrivere quel Patto (gli italiani inoltre avevano e hanno ancora una esigenza interna di mettere ordine nella finanza pubblica a motivo della spirale che deriva dalla crescita del rapporto debito-pil).

5.    Tuttavia è emerso un modello di governance nel quale la Bce non ha nessun contraltare politico in un Tesoro Federale Europeo. Quindi gli shocks asimmetrici non sono aggiustati né dalla politica monetaria, né da quella di bilancio. Una tesi sosteneva che  si ravvisavano elementi da far sperare che fosse l’integrazione stessa a rendere ottima l’area valutaria europea (Paul de Grauwe e F. P. Mongelli, Endogeneity of Optimum Currency Area, in Monetary Union in Europe, Copenhagen, 2004). La tesi si è dimostrata un po’ troppo ottimistica.

6.    Il problema si pone con una certa serietà in tema di tasso di cambio. E’ largamente diffusa e prevalente in Italia la tesi di coloro che sostengono che la sferza del cambio (come quella della concorrenza) è salutare alle imprese e che sotto tale sferza competitiva le imprese  sono costrette ad aumentare efficienza, produttività e competitività – una competitività sana e non drogata dalla facile scappatoia della svalutazione.

7.    Far mutare di rotta alla politica italiana delle continue svalutazioni degli anni ’73-’92, fu saggio, ma questo non significa però che sia indolore e salutare per tutti i paesi europei qualsiasi rapporto di cambio euro-dollaro-Renmimbi che si determini come esito delle politiche monetarie e valutarie delle tre aree.

8.    Il cambiamento strutturale del sistema delle imprese per adeguarsi al cambio forte lo hanno realizzato infatti solo la Germania e i Paesi scandinavi. La Francia un po’ meno. In Italia il fenomeno si registra per un numero limitato di aziende di media dimensione che si sono internazionalizzate (che hanno però un peso complessivo modesto sul totale dell’industria manifatturiera per sostenere l’onere di un innalzamento medio di competitività). In Spagna non sembra che questa sferza abbia sortito grandi risultati, se si considera che il paese presenta bassa dinamica delle esportazioni e un forte deficit esterno di manufatti. Anche la produttiva Irlanda è in difficoltà di bilancia commerciale.

9.    Oggi il problema dell’area valutaria ottimale è diventato più grave per l’accumularsi di shock asimmetrici di varia natura. Irlanda e Spagna hanno il problema della bolla immobiliare, che altri paesi non hanno.  Tedeschi e francesi hanno il problema dei mutui subprime nelle loro banche, mentre italiani e spagnoli ne sono quasi indenni. La rivalutazione dell’Euro colpisce l’Irlanda che esporta extra-Ue molto di più della Grecia che esporta prevalentemente all’interno dell’Europa. L’aumento del prezzo del petrolio colpisce più l’Italia la cui produzione elettrica è prevalentemente basata su petrolio e gas che non la Francia che per metà del suo fabbisogno si basa sul nucleare.

10.                       Tanto più crescono i divari di crescita dei redditi dei paesi europei e tanto più sono frequenti gli shock asimmetrici e tanto più una politica passiva rischia di non essere capita dai cittadini. Di fronte alla palese incapacità della politica a tre punte (Mercato Unico, Ecu, Patto di stabilità) di dar vita a crescita e convergenza, è necessario disporre di un ulteriore strumento.

11.                        Questa è la quarta ragione per avere un Tesoro Federale Europeo: ragione per armonizzare i modelli di crescita dei diversi paesi.

IV.            UNA PROPOSTA

Quattro anni fa in un articolo scritto con Roberto Tamborini (“Il Patto instabile”, il Mulino, 1/2004), delineando un percorso attraverso un “Patto di bilancio”, sostenevamo che il “quadro tracciato … evidenzia che il futuro dell’Unione monetaria richieda … , da parte della Politica, una riforma seria e profonda del patto che lega tra loro i governi costituenti, regolandone le prerogative di bilancio e i rapporti istituzionali con l’autorità monetaria ... La soluzione a nostro giudizio più auspicabile sarebbe un ritorno alla linea tracciata dal Rapporto Delors, quella di un trasferimento di poteri da parte degli Stati membri ad un costituendo Tesoro della Confederazione Europea, con prerogative (e fonti di legittimazione) via via più ampie, una capacità di decisione autonoma ed un proprio bilancio, in parte finanziato dagli stati membri e in parte da emissioni di obbligazioni a lungo termine, per attuare politiche strutturali di rilievo comunitario con elevate “esternalità” (difesa, grandi infrastrutture, trasferimenti equitativi intra-comunitari, ecc.), lasciando i singoli governi con bilanci e compiti più leggeri finalizzati a politiche micro e macroeconomiche locali. Si realizzerebbe così la distribuzione funzionale dei compiti fiscali che si osserva nei sistemi federali più evoluti. Potremmo chiamare questa la soluzione federalista di lungo periodo”. Questo lungo periodo si sta accorciando e quest’idea comincia a farsi strada (A. Majocchi, www.nelMerito.com Newsletter 08.05.08; egli tuttavia si limita a proporre solamente l’emissione di Euro bond da parte della Banca Europea degli Investimenti e non un Tesoro Federale Europeo con compiti molto maggiori). Va inoltre ricordato che l’idea di un bilancio comune è stata avanzata autorevolmente da vari anni da Charles Wyplosz, ( Charles Wiplosz, (2002) “Fiscal Policy: Rules or Institutions?”, Stabiliseringspolitik i valutaunionen. SOU 2002:16 Underlagsrapporter. Fritzes, Stockholm: 291328 e  Wyplosz, Charles (2005) “Fiscal Policy: Institutions Versus Rules”, National Institute Economic Review 191: 70-84).

I nodi analizzati più sopra possono essere affrontati con una modifica della governance europea e una creazione del Tesoro Federale Europeo lungo le linee seguenti.

1.    Il Tesoro Federale Europeo dovrebbe rilanciare l’economia europea attraverso un “Piano di Investimenti” . L’importo potrebbe essere pari all’1% del Pil. Questo porterebbe a regime a un bilancio dell’Unione pari al 2% del Pil, “ossia pari alle dimensioni previste nel Rapporto sulla politica fiscale nell’Unione monetaria elaborato da un gruppo internazionale di studio promosso dalla Commissione europea nel 1993” (A. Majocchi).

2.    Gli effetti del Piano potrebbero essere molteplici:

a.     accrescere la produttività e rafforzare la competitività dell’economia europea, tanto più necessaria quanto più la Cina sta alzando il livello della concorrenza da settori tradizionali a settori a più elevato contenuto tecnologico;

b.    poter effettuare investimenti in settori, come l’energia e l’ambiente, che richiedono una politica articolata di investimenti e di politica estera;

c.      sostenere la domanda aggregata interna, che, come per gli Stati Uniti, è condizione (insieme a riforme legislative) per aumentare l’assorbimento di nuovi lavoratori e l’aumento di produttività nei servizi;

d.     contribuire al riequilibrio internazionale delle Global imbalances assorbendo insieme agli Stati Uniti il surplus commerciale dei paesi emergenti che basano la loro crescita sulle esportazioni;

3.    Il Tesoro Federale Europeo dovrebbe finanziare il “Piano di Investimenti” con l’emissione di “Buoni del Tesoro Europeo”, i Bte. Data la reputazione della Ue sul mercato mondiale e la forza attuale dell’Euro, queste obbligazioni potrebbero essere emesse a basso tasso di interesse e contribuirebbero a rafforzare il mercato finanziario europeo e offrirebbero alla Bce uno strumento in più per la gestione della liquidità.

4.    Il rapporto debito-Pil europeo dovrebbe essere definito dal Parlamento europeo. Perché sia stabile i saggi di interesse reali dovrebbero non superare i tassi di crescita reali della Ue. In tal caso non ci sarebbe bisogno di un avanzo primario e quindi il progetto non implicherebbe (né escluderebbe) una tassazione europea per ripagare gli interessi del debito che sarebbero pagati dall’emissione di altri titoli purchè nei limiti di cui si è detto.

5.    Per non modificare le regole attuali dell’Unione, che prevedono che il saldo di bilancio debba essere in pareggio, si potrebbe immaginare due sezioni del “Bilancio Federale Europeo”, Bfe. Una riguarderebbe il conto capitale e i proventi delle emissioni per finanziare il “Piano” andrebbero iscritti in questa sezione. In un’altra sezione, che dovrebbe invece risultare in pareggio, confluirebbero le spese per beni pubblici europei e per i trasferimenti con finalità redistributive, le quali verrebbero finanziate con risorse proprie.

6.    Il Tesoro Federale Europeo potrebbe operare congiuntamente alla Bce (le cui funzioni dovrebbero contemplare anche quelle di una Autorità di regolazione finanziaria europea) nella gestione della politica monetaria e del cambio nel nuovo assetto della finanza globale. La presenza del Tfe non minerebbe l’autonomia della Bce nell’ipotesi (secondo la proposta di Charles Goodhart) che ognuna delle istituzioni partecipanti, due o tre (se Bce e Autorità di regolazione finanziaria restano divise), possa porre il veto contro decisioni troppo accomodanti delle altre.

L’Europa finora ha goduto dei benefici dell’Unione monetaria in termini di stabilità monetaria e (per paesi come l’Italia) di disciplina in tema di riequilibrio della Finanza pubblica, ma l’Unione Monetaria e la forza finanziaria che l’Euro ha acquisito sui mercati internazionali non hanno dato i risultati sperati in termini di crescita del prodotto e del prodotto pro-capite. La creazione di un Tfe e di un Piano di Investimenti lungo le linee tratteggiate può contribuire a far cambiare rotta. E’ un progetto complesso dal punto di vista politico, sia per la devolution di poteri dei singoli paesi nei confronti dell’Unione, sia per la definizione delle procedure politiche che definiscano in concreto i contenuti del “Piano di Investimenti”, ma le sfide poste dalla globalizzazione alla revisione della governance della politica economica europea sono pressanti. Delle scelte chiare e anche radicali sono necessarie per evitare il disinteresse dei cittadini nei confronti della politica europea, che è il nemico più insidioso della democrazia e dell’Europa.

-------------------

(1)                       La crisi finanziaria nasce perché le banche hanno innovato la strumentazione finanziaria (cartolarizzazione e creazione di “special purpose vehicle”) per ampliare la loro liquidità e il loro giro d’affari. La cartolarizzazione dei prestiti riduce il monitoraggio dei debitori da parte dei prestatori e la creazione di prodotti strutturati porta all’impacchettamento di crediti di varia rischiosità individuale. Il grado di rischio di ogni titolo appare maggiore e il rating minore del rischio del titolo strutturato, che risulta quindi godere di un rating più alto. La rischiosità individuale diminuisce, quella sistemica aumenta. L’innovazione ha aumentato così i profitti per le banche che crescevano sia per il maggior volume d’offerta (commissioni), sia per la riduzione dei costi (rating migliore e quindi saggi di interesse minori sui titoli offerti dalle banche). L’aumento dei profitti ha spinto ad un aumento del leverage di tutto il settore finanziario (“creazione di finanza a mezzo di finanza”). Con questa innovazione le banche hanno eluso però la regolamentazione prudenziale sui coefficienti di capitalizzazione. Una variazione verso l’alto dei saggi della Fed ha avuto un effetto shock sul valore di alcuni titoli che cartolarizzavano crediti di dubbia solvibilità e dei titoli che contenevano porzioni di questi titoli stessi. Questo ha provocato una riduzione di liquidità  sul mercato secondario perché le banche cercando un de-leverage erano restie a concedere credito, non sapendo quanto loro stesse ne avrebbero abbisognato, perché i valori dei titoli, che nei loro portafogli erano valutati ad un valore ipotetico (fair value) che non trova corrispondenza nel mercato, erano molto incerti. La riduzione dei saggi di interesse e l’immissione di liquidità attuata dalle autorità monetarie americane ed europee ha frenato gli effetti del credit crunch che la crisi ha generato nel settore bancario.

(2)                       Alcune proposte per questa Autorità potrebbero essere le seguenti: a. qualsiasi istituzione che ricorrere al credito della Banca Centrale Europea deve essere sottoposta agli stessi limiti prudenziali di indebitamento delle banche commerciali; b. devono essere posti dei limiti alla detenzione di titoli strutturati nei portafogli di intermediari bancari e finanziari; c. i titoli strutturati devono rispondere a standard tali da poter valutare più adeguatamente di oggi il loro valore (oggi i fair values sono ottenuti sulla base di modelli matematici complessi a loro volta basati su elementi di forte discrezionalità).