IL MODELLO DI POLITICA ECONOMICA NEL PROGRAMMA DELL’UNIONE IN SEI PUNTI
Apparso come “La ripresa in sei mosse”, l’Unità, 11/02/06

Sabato 11 febbraio l’Unione presenta ufficialmente il programma. Sono più di duecento pagine. Sono il frutto del lavoro di due mesi di centinaia di persone. Prodi aveva costituito dodici “tavoli del programma” ai quali hanno partecipato dalle 20 alle 30 persone, tecnici e politici, più un coordinatore per ogni tavolo, più un coordinatore generale. Il programma che è emerso è dato da quell’insieme di proposte che erano comuni ai diversi programmi dei partiti della coalizione oltre ad un altro insieme di proposte che sono il frutto di una mediazione politica tra i partiti. Questa mediazione è avvenuta in una prima fase al livello dei dodici tavoli e in una seconda fase in una cabina di regia nella quale sedevano i leader e i responsabili dei programmi dei partiti. Un lavoro così complesso ha non pochi pregi. Il primo è che molti cittadini che desiderano sapere quale proposte sono avanzate dall’Unione sugli specifici problemi che interessano loro come cittadini, come consumatori e come produttori riescono a trovare risposte puntuali e non generiche. Il secondo pregio è che il programma rappresenta un’agenda di lavoro per il governo nei prossimi cinque anni. Il terzo che esso costituisce un impegno politico-programmatico per tutti i partiti che fanno parte della coalizione.

Non bisogna stupirsi però se questa soluzione, il mega-programma, presenta dei limiti. Il primo è la complessità di un prodotto che non può essere certo direttamente utilizzato come efficace messaggio elettorale. Il secondo riguarda le priorità che un lettore fatica a trovare. Il terzo consiste nell’essere una soluzione di compromesso e come tale ha forza politica, ma paga in termini di nitidezza analitica. E’ per questo che da molte parti si insiste affinché si presentino poche idee chiave che rappresentino il nocciolo del programma. Proverò quindi a svolgere l’esercizio di delineare brevemente il “modello di politica economica” dell’Unione, premettendo che quello che scrivo trae ispirazione dal Programma, ma non vuole affatto esserne un’interpretazione autentica e letterale.

Va innanzitutto chiarito che le politiche economiche nazionali hanno un ambito d’azione oltre il quale dovrebbe operare la politica dell’Unione, ma la UE purtroppo è gravemente carente in materia di istituzioni europee per una politica della domanda (manca un ministro delle finanze della UE) e anche per una politica dell’offerta (esiste solo la PAC e non ci sono validi strumenti europei per conseguire gli obiettivi di una società della conoscenza, affermati nel Trattato di Lisbona). Stigmatizzare questi limiti non significa tuttavia crearsi un alibi per non impegnarsi in un progetto coerente e impegnativo di politiche nazionali.

Tre fatti vanno stigmatizzati a mo’ di premessa. Primo l’Italia soffre, rispetto agli altri paesi europei a 15, di un differenziale negativo di crescita che si è allargato nell’ultimo quinquennio (nel quinquennio del centrosinistra il tasso di crescita medio italiano, 1,9%, è stato il 70% del tasso medio europeo e in avvicinamento, nel quinquennio del centrodestra il tasso di crescita medio italiano, 0,7%, è stato della metà di quello europeo e in allontanamento; nel 1996 il reddito procapite italiano era al 100% di quello medio europeo, oggi siamo al 93%). Secondo, l’Italia presenta una sperequazione crescente nella distribuzione personale dei redditi e della ricchezza (tra il 2000 e il 2004 i redditi, depurati dall’inflazione, sono in diminuzione di circa il 2% e i consumi sono in aumento solo dell’1% per operai e impiegati, mentre  i redditi e consumi reali sono in aumento per valori tra il 7 e il 10% per i dirigenti, imprenditori, professionisti e altri autonomi). Terzo, il governo di centrodestra in cinque anni ha ridotto i tre punti e mezzo di avanzo primario lasciato dal governo Amato nel 2001 a circa 1%, cosa che ha provocato nel 2005 un nuovo aumento del rapporto debito-Pil, dopo che il centrosinistra aveva invertito la tendenza per tutto il quinquennio di legislatura.

La causa prevalente del primo fenomeno, bassa crescita differenziale, risiede nel difficile mutamento del modello di specializzazione del nostro paese da settori che subiscono la concorrenza dei paesi emergenti a settori (manifatturieri e dei servizi) che traggono vantaggio dalla globalizzazione dell’economia. A sua volta questa paralisi deriva dal difetto di concorrenza e dal nanismo di impresa che rendono poco conveniente l’investimento in ricerca e in capitale umano.  Le cause del secondo fenomeno, sperequazione distributiva, vanno ricercate in fattori comuni alla più parte dei paesi industrializzati: globalizzazione e progresso tecnico. Tuttavia due fattori nazionali rendono il fenomeno più grave in Italia: il peso della rendita e l’evasione fiscale. Il difetto di concorrenza nei settori protetti e il tessuto produttivo basato su cinque milioni di micro-partite IVA sono a loro volta alla radice di questi fenomeni. La causa fondamentale del terzo fenomeno, il crescente squilibrio dei conti pubblici, risiede nella gestione della finanza pubblica dei primi anni del governo di centrodestra e nel basso tasso di crescita del reddito di cui si è detto prima.

Se questa analisi è fondata si può delineare il modello di politica economica che ne deriva. Il complesso delle politiche economiche proposte deve avere come obiettivi l’”agguantamento” della crescita europea, una redistribuzione del reddito a favore dei ceti più deboli, sotto il vincolo che tutto ciò non comporti un peggioramento dei conti pubblici. Si noti che tutta la materia delle economie esterne (università più competitive, pubblica amministrazione più efficiente, giustizia più rapida eccetera) è di grande rilevanza per la crescita della società e dell’economia del Pese, ma ci porterebbe troppo lontano e non la tratterò. Mi soffermerò invece su tre misure cruciali per contrastare la debolezza della crescita economica del paese e su tre misure che hanno notevole rilevanza per la questione distributiva.

Primo: politica della concorrenza.  Per introdurre dosi di concorrenza nei settori non soggetti alla concorrenza internazionale vengono proposte misure relative alla liberalizzazione del settore delle professioni, del settore energetico, del settore dei servizi finanziari-assicurativi e del settore dei servizi locali di pubblica utilità (luce, gas, acqua, trasporti…). Su quest’ultimo terreno una parte della coalizione (soprattutto Rifondazione Comunista) presenta delle resistenze (non delle chiusure) che potranno essere superate dimostrando che queste liberalizzazioni non contrastano con l’universalità dei servizi, che migliorano la qualità dei servizi per i consumatori e che le perdite di benessere di specifiche categorie di produttori possono trovare compensazioni in adeguati ammortizzatori sociali. Consenso diffuso invece riscuote l’idea che la politica della concorrenza vada estesa anche al governo societario. Consenso diffuso riscuote anche l’idea che vada dato più potere di intervento all’Autorità antitrust e che vada istituita un’Autorità dei trasporti che tenda a ridurre il grado di monopolio nel settore delle autostrade.

Secondo: politica industriale. Una funzione all’impresa pubblica è limitato solo ai settori legati alla aeronautica e allo spazio. Per il resto la politica può aiutare il sistema economico a modificare il modello di specializzazione, non contro il mercato, ma accompagnando il mercato. Innanzitutto attraverso una razionalizzazione degli incentivi alle imprese.  Esiste in Italia una pletora di incentivi statali e regionali che vanno razionalizzati prevalentemente in due direzioni: incentivi automatici e discrezionali all’innovazione (e il programma illustra la materia con un dettaglio da progetto di legge) e incentivi volti a ridurre il costo dell’assunzione di rischio (rischio da venture capital, rischio da internazionalizzazione, rischio di ampliamento dimensionale). In secondo luogo il governo dovrà essere capace di attuare una politica di informazione alle imprese sugli indirizzi futuri di normative (ad esempio risparmio energetico) e di investimenti della PA (ad esempio in ICT) che possono guidare le scelte di investimento privato.

Terzo: infrastrutture ed energia. Le scelte sulle infrastrutture, soprattutto quelle grandi e costose, devono basarsi su una analisi costi e benefici più rigorosa di quella  compiuta nel nostro paese. Il Programma indica le priorità: spese in logistica, pochi svincoli intorno alle grandi città, autostrade del mare, alcune linee ferroviarie come la Salerno-Reggio Calabria e il traforo del Brennero e il rinvio di progetti dall’elevato rapporto costo rendimento come il Ponte sullo Stretto (e forse la Tav stessa, sebbene su questo punto la maggioranza dell’Unione sia a favore della realizzazione dell’opera). Nello stesso tempo va razionalizzato il trasporto su gomma attraverso operazioni non costose e dalle ampie ricadute tecnologiche come il “road pricing”. Circa l’energia le quattro parole d’ordine sono: liberalizzare la produzione (abbassamento delle tariffe) mantenendo pubblica la rete, dar vita ad una rete europea di distribuzione dell’energia (e non al rafforzamento dei campioni nazionali), differenziare le fonti (compresi gli impianti di rigassificazione), attuare politiche di risparmi energetici almeno pari a quelli dei maggiori paesi europei. A questo va aggiunto la partecipazione italiana ai programmi di ricerca del nucleare europeo (se questa riguarda ricerche sul nucleare di nuova generazione anche i Verdi non si oppongono).

Quarto: lavoro e welfare. Bisogna superare lo sterile dibattito se la legge 30 va abolita o modificata. Il principio a cui bisognerebbe attenersi è quello che la flessibilità in entrata va mantenuta, ma che bisogna innovare su due fronti: il primo è quello della spesa sociale ad integrazione di redditi precari e fluttuanti (ad esempio ricongiungimento e integrazione delle carriere ai fini pensionistici), il secondo è quello dell’introduzione di incentivi/disincentivi (normativi ed economici) per rendere relativamente più conveniente l’offerta di lavoro a tempo indeterminato. Circa la riforma del pensionamento la giusta abolizione di una norma secondo la quale i diritti mutano a seconda che uno sia nato un minuto prima o un minuto dopo il 31 dicembre di un certo anno (lo scalone della riforma Maroni) non deve far dimenticare la necessità, dettata da esigenze demografiche, di allungare l’età lavorativa. Questo allungamento a mio parere va anticipato rispetto al 2008. Bisogna ricordare che sul fronte delle pensioni vanno trovate riduzioni di spesa per compensare la spesa aggiuntiva che si imporrà sia per l’integrazione dei redditi da lavori precari, sia per aumentare le pensioni minime.

Quinto. Prelievo fiscale e redistribuzione del reddito. In Italia rispetto al reddito nazionale l’ammontare del prelievo sul risparmio e il patrimonio è circa l’1%, negli Stati Uniti circa il 7%. Il cuneo fiscale e contributivo sul lavoro si situa invece tra i maggiori a livello dell’Unione. Quindi una ricomposizione del prelievo e uno spostamento del prelievo dal reddito del lavoro (salari e stipendi) al reddito da capitale (interessi e rendite) si impone. Sul terreno del maggior prelievo sui redditi da capitale le misure proposte sono due. La prima è l’aumento delle aliquote del prelievo  sulle rendite da interessi e dividendi (oggi al 12,50%) e la diminuzione delle aliquote sugli interessi da depositi bancari e assimilati (oggi al 27%) ad un livello in linea con l’Europa (circa il 20%); la seconda una revisione della materia della tassazione sui guadagni in conto capitale e sulla rivalutazione degli immobili. Sul terreno della riduzione del cuneo fiscale la prima manovra consiste nella perequazione dei contributi (avvicinando i contributi di lavoratori autonomi e lavoratori agricoli a quelli dei lavoratori dipendenti di industria e servizi), la seconda nella riduzione del cuneo. Circa le modalità di riduzione del cuneo sarei favorevole alla riduzione delle imposte sui redditi bassi da lavoro (che aumentano la busta paga) insieme alla fiscalizzazione degli oneri sociali solo dei nuovi assunti (che favoriscono i conti delle imprese).

Sesto. Contrasto all’evasione e all’elusione. La stima dell’evasione (fiscale e contributiva) da parte dell’Agenzia delle Entrate è di 200 miliardi di euro. Il fenomeno ha due cause: una è dovuta alla strutture produttiva iperparcellizzazta dell’economia italiana, la seconda è la poca credibilità delle istituzioni preposte al prelievo. La bassa credibilità dipende da svariati fattori. Lo strumento principale di contrasto sono gli studi di settore: inventati dal ministro Tremonti nel 1994, realizzati dal Ministro Visco nel periodo 1996-2001e poi di fatto abbandonati da Tremonti nell’ultimo quinquennio. In secondo luogo l’inefficacia dei controlli. I controlli a tappeto minacciati da Tremonti nel 1994 non furono mai fatti né nel primo, né nel secondo governo Berlusconi. I controlli lacunosi portano a far perdere la causa all’Amministrazione in sede di contenzioso. In quarto luogo l’assurda compresenza di sanzioni salatissime, accompagnate da concordati, conciliazioni e soprattutto condoni. Alte sanzioni accompagnate da frequenti condoni significano alta evasione; eque sanzioni e zero condoni significa bassa evasione. Gli elevati condoni producono una riduzione del recupero futuro del gettito e un aumento dell’evasione per perdita di credibilità dello stato. Nella prima repubblica i condoni si facevano dopo una radicale riforma fiscale per rimettere a zero il sistema, con il centrodestra i condoni si sono fatti per far cassa, con il centrosinistra il ministro Visco ha dimostrato i condoni si possono evitare anche in presenza di ampie riforme fiscali. Quella tenace opera di contrasto all’evasione e all’elusione va ripresa.